政策解读：深度解读《网络信息内容生态治理规定》

深度解读《网络信息内容生态治理规定》

　　为了营造良好网络生态，保障公民、法人和其他组织的合法权益，维护国家安全和公共利益，构建天朗气清的网络空间，国家互联网信息办公室于2019年12月15日发布《网络信息内容生态治理规定》（以下称：《治理规定》），自2020年3月1日起正式施行。

　　《治理规定》集中体现了习近平总书记关于“网络安全工作要坚持网络安全为人民、网络安全靠人民，保障个人信息安全，维护公民在网络空间的合法权益”的重要指示精神，以网络信息内容为主要治理对象，以建立健全网络综合治理体系、营造清朗的网络空间、建设良好的网络生态为目标，突出了“政府、企业、社会、网民”等多元主体参与网络生态治理的主观能动性，重点规范网络信息内容生产者、网络信息内容服务平台、网络信息内容服务使用者以及网络行业组织在网络生态治理中的权利与义务，这是我国网络信息内容生态治理法治领域的一项里程碑事件，而且以“网络信息内容生态”作为网络空间治理立法的目标，这在全球也属首创。

一、网络信息内容生态治理符合“以人民为中心”的理念

　　生态（Eco-）一词源于古希腊字，意思是指人类的家园或者人类生存的环境。习近平总书记在“4·19”讲话中指出，网络空间是亿万民众共同的精神家园。网络空间天朗气清、生态良好，符合人民利益。网络空间乌烟瘴气、生态恶化，不符合人民利益。谁都不愿生活在一个充斥着虚假、诈骗、攻击、谩骂、恐怖、色情、暴力的空间。

　　《治理规定》将“网络信息内容生态治理”定义为，政府、企业、社会、网民等主体，以培育和践行社会主义核心价值观为根本，以网络信息内容为主要治理对象，以建立健全网络综合治理体系、营造清朗的网络空间、建设良好的网络生态为目标，开展的弘扬正能量、处置违法和不良信息等相关活动。

　　上述定义反映了党的十九届四中全会《决定》中提出的“建立健全网络综合治理体系，加强和创新互联网内容建设，落实互联网企业信息管理主体责任，全面提高网络治理能力，营造清朗的网络空间”的精神，特别是集中体现了习近平总书记关于“国家网络安全工作要坚持网络安全为人民、网络安全靠人民，保障个人信息安全，维护公民在网络空间的合法权益”的重要思想，符合“以人民为中心”的发展理念，为我国建立网络综合治理体系奠定了坚实的法治基础。

二、《治理规定》突出了网络信息内容生态治理主体的多元化

　　网络信息内容生态的治理，应当明确多元参与协同共治的治理模式，要突破市场和政府二元对立和单一主导的模式。在数字经济时代，要以平台思维和社会化思维的模式重新审视政府、企业、社会、网民这四大主体在网络生态治理中的功能和作用。他们已经不是主体支配和被支配的关系，而是基于共同利益和目标的伙伴式关系。

　　《治理规定》明确了政府、企业、社会、网民等主体多元参与协同共治的治理模式。事实上，网络信息内容生态是由多种文明要素组成的系统，这些要素主要包括网络主体、网络信息、主体行为、技术应用、基础设施保障、网络政策法规和网络文化等方面。笔者认为，在参与网络生态治理的四大主体中，政府的作用是监管、企业的义务是履责、社会的功能是监督、网民的义务是自律。

　　首先，国家网信部门负责统筹协调全国网络信息内容生态治理和相关监督管理工作，各有关主管部门依据各自职责做好网络信息内容生态治理工作；

　　其次，网络信息内容生产者，是制作、复制、发布网络信息内容的组织或者个人，应当遵守法律法规，遵循公序良俗，不得损害国家利益、公共利益和他人合法权益，特别是网络信息内容服务平台企业应当履行信息内容管理主体责任，加强本平台网络信息内容生态治理，培育积极健康、向上向善的网络文化；

　　再次，充分发挥网络监督作为网络信息内容的重要监督方式，这是发挥社会监督最有效、最简单、最直接的形式，能够形成在网络信息内容治理领域，人人皆监督、人人受监督的局面；

　　第四，网络时代使人类进入到一个无限内容生产的时代，人人都是内容生产者。因此，网络信息内容的治理更多的是以网民自律的形式对自身行为的规范和矫正，这是网络信息内容生态治理一个极其重要的方面。

三、《治理规定》重点规制三大管理相对人

　　在网络信息内容生态治理行政法律关系中，与行政主体相对应一方的公民、法人和其他组织是网络生态治理的行政管理相对人。鉴于网络生态治理的对象是网络信息内容，而信息内容的生态治理主要涉及三类主体，即内容的生产者、内容的服务平台和内容服务的使用者，为此《治理规定》重点规制这三大行政管理相对人。

　　首先，网络信息内容生产者，是制作、复制、发布网络信息内容的组织或者个人，作为制作网络信息内容的组织或者个人，在遵守法律法规的前提下，还要遵循公序良俗，加强网络文明建设；不得制作、复制、发布《治理规定》禁止的违法信息内容，并采取一系列措施，防范和抵制制作、复制、发布《治理规定》明确的不良信息内容；

　　其次，网络信息内容服务平台，是提供网络信息内容传播服务的网络信息服务提供者，应当重点建立网络信息内容生态治理机制，一是制定本平台网络信息内容生态治理细则；二是健全平台管理制度，重点应当建立和完善用户注册、账号管理、信息发布审核、跟帖评论审核、版面页面生态管理、实时巡查、应急处置和网络谣言、黑色产业链信息处置等制度；

　　再次，网络信息内容服务使用者，是使用网络信息内容服务的组织或者个人，这是网络生态治理的主力军，应当严守两条底线，一是应当以文明健康的方式使用网络，按照法律法规的要求和用户协议约定，切实履行相应的法律义务；二是在以发帖、回复、留言、弹幕等形式参与网络活动时，文明互动，理性表达，不得发布违法信息，防范和抵制《治理规定》明确的不良信息。同时，对网上的违法和不良信息内容有义务以投诉、举报等方式行使监督权。

　　《治理规定》明确了网络群组、论坛社区版块的建立者和管理者应当履行管理责任，依法依约规范群组、版块内信息发布等行为；《治理规定》明确要求，网络信息内容服务使用者和生产者、平台不得开展网络暴力、人肉搜索、深度伪造、流量造假、操纵账号等违法活动。

四、网络信息内容生产者禁止触碰的十条红线

　　当前，移动互联网应用程序（App）已成为移动互联网信息服务生产的主要载体，对提供民生服务和促进经济社会发展发挥了一定的作用，与此同时，少数App也被不法分子利用，传播暴力恐怖、淫秽色情及谣言等违法违规信息，有的存在窃取隐私、恶意扣费、诱骗欺诈等损害用户合法权益的行为，多数App过度收集个人信息，且设置的所谓“隐私条款”侵犯用户个人信息权，社会反映强烈。

　　我国网络信息内容生产者数量庞大，截至2019年12月，我国国内市场上监测到的App数量为367万款，第三方应用商店在架应用分发总量达到9502亿次，其中社交通讯类下载量达1166亿次。据腾讯发布的数据显示，2019年仅微信的月活跃账户数超过了11.5亿，QQ的整体月活跃账户数增至8.23亿，每天有近450多亿条消息在微信里传输。

　　习近平总书记强调，利用网络鼓吹推翻国家政权，煽动宗教极端主义，宣扬民族分裂思想，教唆暴力恐怖活动等等，这样的行为要坚决制止和打击，决不能任其大行其道；利用网络进行欺诈活动，散布色情材料，进行人身攻击，兜售非法物品等等，这样的言行也要坚决管控，决不能任其大行其道。没有哪个国家会允许这样的行为泛滥开来。对此，《治理规定》第六条明确了网络信息内容生产者禁止触碰的十条红线：

　　一是反对宪法所确定的基本原则的；二是危害国家安全，泄露国家秘密，颠覆国家政权，破坏国家统一的；三是损害国家荣誉和利益的；四是歪曲、丑化、亵渎、否定英雄烈士事迹和精神，以侮辱、诽谤或者其他方式侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉的；五是宣扬恐怖主义、极端主义或者煽动实施恐怖活动、极端主义活动的；六是煽动民族仇恨、民族歧视，破坏民族团结的；七是破坏国家宗教政策，宣扬邪教和封建迷信的；八是散布谣言，扰乱经济秩序和社会秩序的；九是散布淫秽、色情、赌博、暴力、凶杀、恐怖或者教唆犯罪的；十是侮辱或者诽谤他人，侵害他人名誉、隐私和其他合法权益的。

　　网络信息内容生产者违反上述规定，网络信息内容服务平台应当依法依约采取警示整改、限制功能、暂停更新、关闭账号等处置措施，及时消除违法信息内容，保存记录并向有关主管部门报告。

五、网络信息内容生产者应当防范和抵制八类不良信息

　　《治理规定》要求网络信息内容生产者应当采取措施，防范和抵制制作、复制、发布含有下列八类内容的不良信息：

　　1.使用夸张标题，内容与标题严重不符的信息内容。“标题党“是互联网上利用各种颇具创意的标题吸引网友眼球，以达到各种目的，其主要行为简而言之即发帖的标题严重夸张，帖子内容通常与标题完全无关或联系不大，诸如震惊、惊爆、重磅、罕见、深度好文、轰动全国、绝密偷拍等字眼。笔者在网上搜索了类似“震惊13亿中国人“、“感动了中国13亿人“、”重磅“、”深度好文“等标题，其内容与标题完全不符，多数以夸张的、曲解的、煽情的甚至无中生有的方式误导网民。

　　2.炒作绯闻、丑闻、劣迹等信息内容。当前，娱乐界炒作绯闻、丑闻以及劣迹比比皆是，以明星绯闻八卦为噱头，特别是通过明星和狗仔队的配合来制造绯闻、丑闻、劣迹的热度，这些低俗文化和行为愚弄了大众、污染了网络、触碰了法律，必须依法治理。

　　3.不当评述自然灾害、重大事故等灾难的信息内容。我国地域广、人口密集，自然灾害种类多，重大安全事故时有发生。笔者注意到，每当自然灾害和重大安全事故等灾难发生时，总有一些没有事实依据的评述，不仅混淆了是非，而且给社会带来极大的负面影响，必须坚决予以抵制。

　　4.带有性暗示、性挑逗等易使人产生性联想的信息内容。为了吸引流量，一些网络平台，以文字、语音、图片、视频等方式进行带有“性挑逗”、“性暗示“的不良行为，比如所谓的“文爱”、“磕炮”等，这些信息内容均带有性暗示或性挑逗的软色情内容，极容易使人产生性联想。

我国《刑法》对淫秽物品的定义是，具体描绘性行为或者露骨宣扬色情的诲淫性的书刊、影片、录像、图片等，但是将有关人体生理、医学知识的科学著作和包含有色情内容的有艺术价值的文学、艺术作品排除在淫秽物品范围之外。

　　5.展现血腥、惊悚、残忍等致人身心不适的信息内容。一些网络内容制作者为了骗取用户的点击量，发布和展示血腥、惊悚、残忍的图片和视频，如有的网站发布大量令人不适的惊悚、血腥、虐杀动物、畸形胎儿的图片，同时还兼有“标题党”嫌疑，致人身心感到极大地不适，尤其是对未成年的心理损害极其严重。

　　6.煽动人群歧视、地域歧视等的信息内容。煽动是指怂恿、鼓动人做坏事的行为，我们经常在网上看到，一些人仅凭自己看到的只言片语就在网上传播并发布地域歧视和人群歧视等过激言论。如有一则“医院多次医疗事故不能给公众解释”的网络帖子，煽动当地人群对医生群体的歧视，该发布者因涉嫌寻衅滋事被公安机关行政拘留10日。

　　7.宣扬低俗、庸俗、媚俗内容的信息内容。主要是两类信息内容，一是低俗的内容，主要是指低级趣味、庸俗，使人萎靡、颓废的内容；二是媚俗的信息内容，主要是那些迎合于世俗，缺乏自我思想、自我理智，只知随波逐流等，这些低俗、庸俗、媚俗的信息内容与我国优秀道德文化和时代精神格格不入，必须坚决抵制。

　　8.可能引发未成年人模仿不安全行为和违反社会公德行为、诱导未成年人不良嗜好等的信息内容。当前，我国未成年人网民数量近1.7亿，智能手机成为未成年人上网的主要工具，未成年人正处于青春躁动期，有很强的求知欲望，他们对网络发布的一些不安全和违反公德的信息内容鉴别力很弱、自控能力较差，很容易在模仿后导致恶性事件的发生，未成年人模仿网络不良行为已经成为威胁青少年网络安全的主要因素。

六、三大管理相对人的共同禁止性行为

　　《治理规定》要求网络信息内容服务使用者、网络信息内容生产者和网络信息内容服务平台共同营造良好网络生态，不得实施以下禁止性规定。

　　1.不得利用网络和相关信息技术实施侮辱、诽谤、威胁、散布谣言以及侵犯他人隐私等违法行为，损害他人合法权。行为人利用网络和相关信息技术实施侮辱、诽谤、威胁、散布谣言以及侵犯他人隐私，是严重的侵权行为，这不仅涉及网络信息内容生产者，也涉及网络信息内容服务使用者和网络信息内容服务平台。

　　根据《侵权责任法》的规定，网络用户利用网络服务实施侵权行为的，被侵权人有权通知网络服务提供者采取删除、屏蔽、断开链接等必要措施。网络服务提供者接到通知后未及时采取必要措施的，对损害的扩大部分与该网络用户承担连带责任。如果网络服务提供者知道网络用户利用其网络服务侵害他人民事权益，未采取必要措施的，与该网络用户承担连带责任。

　　2.不得通过发布、删除信息以及其他干预信息呈现的手段侵害他人合法权益或者谋取非法利益。笔者认为，应当重点治理网络信息内容服务平台为了谋取不正当利益通过发布、转载、删除信息以及干预信息内容呈现或搜索结果等违法行为。

　　3.不得利用深度学习、虚拟现实等新技术新应用从事法律、行政法规禁止的活动。AI的深度学习在搜索技术、数据挖掘、机器学习、机器翻译、自然语言处理、多媒体学习等领域应用广泛；虚拟现实（VR）是一种灵境技术，其基本实现方式是计算机模拟虚拟环境从而给人以环境沉浸感。无论是深度学习，还是VR技术均与信息内容有直接关联，利用这些技术应当遵守法律法规，遵循公序良俗，不得损害国家利益、公共利益和他人合法权益。

　　4.不得通过人工方式或者技术手段实施流量造假、流量劫持以及虚假注册账号、非法交易账号、操纵用户账号等行为，破坏网络生态秩序。

近年来，App刷量、电商刷单、公号刷阅读量等网络的黑色产业屡遭曝光，一些互联网应用平台通过技术手段篡改、诱导等违规方式将他人的用户导向自己的产品或服务，实施流量劫持，获取不正当商业利益的行为。笔者注意到，很多网络违法和黑色交易，都与虚假注册账号、非法交易账号、操纵用户账号等行为有关联，这已经形成黑色产业链，通过虚假注册账号、非法交易账号、操纵用户账号，能获得大量账号资源，为不法行为提供网络身份，以此隐蔽真实身份，制造虚假流量，增加溯源难度，逃避法律追究。

　　5.不得利用党旗、党徽、国旗、国徽、国歌等代表党和国家形象的标识及内容，或者借国家重大活动、重大纪念日和国家机关及其工作人员名义等，违法违规开展网络商业营销活动。

　　中国共产党的党徽党旗是中国共产党的象征和标志，根据《中国共产党党章》的规定，党的各级组织和每一个党员都要维护党徽党旗的尊严，要按照规定制作和使用党徽党旗；国徽和国歌是《宪法》规定的国家形象标识和内容，任何商业组织都不得用于商业营销活动。

七、网络信息内容生态治理的监督机

　　《治理规定》要求各级网信部门会同有关主管部门，建立健全信息共享、会商通报、联合执法、案件督办、信息公开等工作机制，协同开展网络信息内容生态治理工作。事实上，我国网络信息内容治理的监管不仅仅是网信部门的职责，应当全面把握网络综合治理体系的各个要素和环节，增强协同体系监管的顶层设计。

　　对网络信息内容的监管，重点是对网络信息内容服务平台履行信息内容管理主体责任情况的监管，特别是要针对自媒体的无序和乱象，平台企业负有不可推卸的责任。应当指出，信息内容平台企业不仅是自媒体运营的服务提供者，也是自媒体行业秩序的维护者，必须履行好责任义务，依法运营，严格履行信息内容管理的主体责任。

　　《治理规定》要求，各级网信部门建立网络信息内容服务平台违法违规行为台账管理制度，并依法依规进行相应处理。笔者认为，网络信息内容服务平台违法违规行为台账管理制度，是对平台企业的一项重要管理制度，反映和记载了平台内各类信息内容违法违规的行为和内容以及分布区域和数量的动态情况等，为网络主管机构实施信息内容监管提供了有力的事实和证据。

　　整体上看，《治理规定》体现了国家在网络信息内容生态治理领域的主权价值取向，展示了网络空间的自由和秩序、开放和自主、管理和服务的辩证关系，重点突出了网络信息内容生态治理的统筹与协调，随着《治理规定》的正式实施，我国网络信息内容的生态治理将正式纳入法治轨道，并将依法形成治理合力。

　　（作者：王春晖，南京邮电大学信息产业发展战略研究院首席专家）

（图文：张志明   编辑：罗春裕   审核：陈晟荣）